[摘 要]改革开放以来，在“三步走”发展的策略下，现代化战略的制定实施凸显了民生取向特点，中国经济的巨大发展，亦与人民生活的巨大改善紧密结合，但出现了发展中新的民生问题。在科学与和谐发展的总体战略下，党中央面对新的民生问题，在发展的指导思想上及实践中实现了若干重大转变，采取了若干重大举措，使民生问题的改善得到了实质性提升。党中央在解决民生问题上的决策与实践，主要受到中国现代化发展的策略变化的影响与制约，同时也受制于演进中的不同的制度安排。
由于新中国在成立初期所处的特殊的国内外环境，促使中国选择了优先发展重工业的现代化战略，以尽快建成比较完整的工业制造业体系。因此，虽然当时党和国家对民生问题予以了高度关注，但发展重工业所需要的高积累则又影响了人民生活水平的提高，使人民的生活水平在改革开放之前的长时期中，没有正真获得应有的改善。到20世纪70年代末进入改革开放时期，中国的民生问题面临着亟待解决的繁重任务。
[作者简介]曾丽雅（1953—），女，江西南昌人，江西省社会科学院研究员，研究方向为中国近、当代史。
对于中国社会都会存在的贫穷现象，于1978年9月曾尖锐地指出：“社会主义要表现它的优越性，哪能像现在这样，搞了二十多年还这么穷，那要社会主义干什么？”[1]P384
他认为，社会主义的根本任务是发展生产，逐步摆脱贫穷，使国家富强起来，使人民生活得到一定的改善。因此，摆脱贫穷、提高人民生活水平，成为改革开放以来中国现代化发展所面对的最严重的问题。而改革开放带来的中国经济的巨大发展，亦与人民生活的巨大改善是紧密相连的。
在改革之初便提出：“我们要增加我们的国民收入，使人民的生活一步步好起来。”[1]P567他在后来也说过：“我们的改革是先从经济上，从改善人民生活上做起，不是从政治上做起。”[2]P1332改革开放以来，在党和国家的工作重心中，自始至终都贯穿着社会主义建设的最终目的——使人民尽快富裕起来。而体现在党中央所制定和实施的现代化战略中，便是凸显了其民生取向的特点。
其一，在现代化“三步走”发展的策略中，把慢慢地提高人民生活水平置于中心位置。1978年12月底通过的十一届三中全会公报指出：“城乡人民的生活必须在生产发展的基础上逐步改善，必须坚决反对对人民生活中的迫切问题漠不关心的官僚主义态度。同时，我们国家的经济目前还很落后，生活改善的步子一时不可能很大。”[3]P9鉴于此，中国现代化发展的策略目标的提出，充分总结了以往的经验，也最大限度地考虑了中国经济发展的实际水平。在“三步走”的发展的策略中，每一步经济稳步的增长指标，都有人民生活水平的提高相对应。把解决温饱问题作为现代化建设的第一步，立足实际，符合中国社会经济发展水平；把20世纪末的奋斗目标由实现现代化改为达到小康水平，更符合中国现代化建设的客观进程要求。“三步走”的发展目标，从“温饱”到“小康”，再到“中等发达”水平，始终把人民生活水平的提高，当作衡量中国现代化的阶段性标志，做到发展生产与改善人民生活相统一，既体现了社会主义的生产目的和价值目标，又遵循了经济现代化循序渐进发展的客观规律和要求
其二，把人民的眼前利益和长远利益结合起来，实施从部分先富到共同富裕的发展的策略。要增加国民收入，使人民的生活一步步好起来，就必须发展生产，打破齐头并进发展的格局，就必须根据中国经济发展的客观实际，改革传统计划经济体制下收入分配的方法的弊端。为此，在1978年12月召开的中央工作会议上，提出了“让一部分地区一部分人先富起来”，影响和带动“全国各族人民都能比较快地富裕起来”的非均衡发展的策略。他指出：“搞平均主义没有希望。一部分地区先富起来，国家才有余力帮助落后地区。不仅全国，一个省、一个社、一个队也是这样。百分之二十先富起来，会把其他的带动起来。”把这种允许存在差距的非均衡发展，既视为“运用经济杠杆”，也称为“加速发展、达到共同富裕的捷径”。[1]P657，1130十一届三中全会以后，党中央在一系列文献中，一再肯定和强调“部分先富”的重要意义。这一发展战略，是对中国长期以来在民生问题上实行平均主义分配的方法的重大突破，并经过党的十二大、十三大、十四大和十五大的逐渐完备，成为中国发展国民经济、解决民生问题的基本实践的主要内容之一。
为了尽快改变中国普遍贫穷的状况，中国的改革以打破平均主义“大锅饭”、追求效率为出发点，鼓励“部分先富”的非均衡发展战略其实就是以“效率优先、兼顾公平”的原则为导向的。1978年5月，国务院便发布了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，逐步推开并逐步完善了计件工资和奖金制度。1985年1月，国务院发出了《关于国营企业工资改革问题的通知》，决定改变过去高度集中的工资管理体制，实行新的工资制度，即国有大中型企业实行职工工资总额与企业经济效益按比例浮动的办法，国家不再统一安排企业职工的工资调整，企业之间因经济效益的不同，工资水平也应不一样，即“工效挂钩”。于是克服了企业吃国家大锅饭的弊端。同时在企业内部也打破职工吃企业大锅饭的平均主义分配机制。“工效挂钩”的实行，调动了企业经营者和职工的生产积极性，体现了“效率优先”的原则，促进了经济效益的提高。
在实践的基础上，1987年十三大报告中提出了“在继续促进效率提高的前提下，体现社会公平”的分配政策，这是“效率优先、兼顾公平”原则的最初文字表达。十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制的决定，明确确立了“效率优先、兼顾公平”的原则。这一原则在十四届五中全会及十五大的精神中继续得到了体现。这是基于党对社会主义初级阶段主要矛盾与主要任务的明确认识和清醒估计而提出的。当时中国面临的最严重的问题是生产力不发达，最主要任务是治穷。只有逐步的提升效率，增加社会财富，才有解决民生问题的物质基础。效率优先确实带来了中国经济的加快速度进行发展，建立起了强大的国民经济。中国在20世纪80年代至90年代，改革的动力或一部分人先富起来的源泉来自于国民经济的增量，对这种增量的分配即是以激励效率为优先的。
在20世纪60年代初的经济调整时期，党和国家虽然提出过“国民经济安排以农轻重为序”，但并不代表农业、轻工业在投资比例上要超过重工业，而是指在制定计划时要先把农业生产及需要安排好，然后根据农业提供的原料和市场需要，安排好轻工业的生产，最后根据农业、轻工业的发展速度和规模，决定重工业的发展速度和规模。重工业投资在绝对数字和相对比例上仍然大大超过农业和轻工业。
改革开放之后，迅速提高人民生活水平成为改革中重大经济政策调整的主要目标之一。十一届三中全会后，由国民经济调整工作开始，中国工业化发展的策略也从优先发展重工业的倾斜战略转变为农轻重并举的均衡发展的策略。表现为产业体系的调整，改变工业结构“重重、轻轻”的状况，调整农轻重比例关系，加快农业、轻工业、流通业发展的种种措施，为提高人民生活水平创造了良好条件。从产业体系来看，1978—1984年农业増长领先，工农业总产值中农业产值的比重从24.79%上升到29.67%。轻工业“六优先”政策，使轻工业在20世纪80年代至90年代上涨的速度一直快于重工业，1978－1997年, 重工业产值平均每年增长15.1%，轻工业平均每年增长18.0%，轻工业产值占工农业总产值的比重由1978年的32.41%上升到1988年的37.27%，重工业比重则由42.79%下降为38.38%，1997年轻、重工业的比例为49.1：50.9，重工业产值在工业总产值中的比重比1978年下降了6个百分点。产业体系由原来的畸重型向轻型化转变。[4]P 269，588
产业结构的调整，使中国经济得到全面发展，也带来了人民消费机制的根本变化。消费资料计划定量分配机制让位于市场化自由选择机制。1993年，中国城乡人民告别票证经济时代，凭票供应、排队抢购的现象一去不复返，消费品市场由计划经济时代的商品短缺、供不应求的卖方市场变为市场经济时代的商品丰富、甚至供过于求的买方市场。中国市场物价稳定、商品丰富，出现了前所未有的繁荣景象。
与此同时，在以分配体制改革为先导的经济体制改革的促动下，国民收入的分配格局发生了显著变化，逐渐向居民个人倾斜。大部分年份居民收入的上涨的速度均同步于或快于国内生产总值上涨的速度，居民所得占国内生产总值的比重也呈现逐渐加大的趋势。根据国家计委综合司对1978－1994年国民生产总值最终分配格局的测算，中国居民所得在国民生产总值中所占比重一直呈上涨的趋势，由1978年的50.5%上升到1994年的69.6%，其中农民所得比重先上升后下降，1978－1994年间提高了1.2个百分点，而城镇居民所得比重由1978年的20.1%上升到1994年的38%，上升了18个百分点。另一方面，国家所得占国民生产总值的比重显著下降，由1978年的31.6%下降到1994年10.9%。[4]P589国民收入分配呈现向居民个人倾斜的格局。
在中国现代化“三步走”发展的策略下，中国人民的生活水平得到了明显提高。据统计，1978—2000年，中国城镇居民人均可支配收入从316元上升到6280元；中国农民人均纯收入由133.6元提高到2253元。 1999年，世界银行根据人均收入的增长将中国的级别从“低收入”国家提升到了“中低收入”国家行列。2004年5月26日，总理在世界银行全球扶贫大会上宣布，中国“改革开放以来，国民经济持续加快速度进行发展，从1979年到2003年，国民生产总值由3624亿元增加到116900亿元，扣除物价因素，增长了8﹒4倍；同期，全国居民消费水平年均增长7%；按现行汇率计算，2003年人均国民生产总值达到1090美元，人民生活总体上达到小康水平。”
从20世纪70年代末到进入21世纪，中国改革开放的政策指向及现代化发展的策略的制定实施，以解决民生问题为最大的目的之一，20余年的发展，使人民生活水平得到非常明显提高。进入新世纪时，中国这个曾经是共同贫穷的国家终于解决了温饱问题，继而达到总体小康水平，进入了全面建设小康社会的新阶段。但20世纪八、九十年代的改革发展及现代化建设在快速前行中也出现了不容迴避的新的民生问题。
首先，在人民收入大幅度增加的同时，出现了以不同收入水平划分的各阶层间的收入差距逐渐拉大的情况。对于发展中出现的分配不公、贫富差距拉大的新的民生问题，在20世纪90年代初就曾预见过。他指出：“共同致富，我们从改革一开始就讲，将来总有一天要成为中心课题。社会主义不是少数人富起来，大多数人穷，不是那个样子。社会主义最大的优越性就是共同富裕，这是体现社会主义本质的一个东西。”他认为，到20世纪末“达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这一个问题”。[2]P1324，1342
第二，与中国经济体制改革相配套，中国的社会保障制度改革显得滞后，任务繁重。十一届三中全会以来，随着经济体制改革的进行，社会保障制度也进行了许多改革，其重点是围绕养老保险制度、职工医疗保险制度和职工失业保险制度的改革进行。进入90年代中期以后，随着国有企业改制，下岗工人增多，针对城市低收入群体显现问题，各级政府在加大再就业工作力度的同时，开始重视建立最低生活保障制度和最低工资制度工作的开展。但到20世纪初时，尚未全面建立统筹与普及城镇和乡村居民的最低生活保障制度，并形成规范有序的管理体制和运行机制。社会保障制度的改革工作有待深入开展，成为解决中国民生问题中一项十分紧迫重要的大课题。
第三，中国在发展经济、增强综合国力的过程中，由于种种客观因素，对于人民生活水平提升的幅度还是有限的。十四大报告中说到：“在我们这个占世界人口五分之一的国家里，人民过上小康生活，是一件了不起的大事。同时应当指出，我国底子薄，目前处在实现现代化的创业阶段，需要有更多的资金用于建设……”[5]P239因此，中国无论是居民收入水平还是消费率，与国际水平相比都明显偏低。在中国消费领域总体上“买方市场”形势下，还存在局部的“卖方市场”。居民收入中的相当大一部分仍投入储蓄中。据调查，居民储蓄的目的中“子女教育”高居第一位。这也成为中国民生问题中的一个显著特点。