近日，H省Y市X县城市管理行政执法局接到了县信访局转来的投诉信。投诉人贺XX称X县某处有一家私营木材加工小作坊作业时噪音太大，严重影响了周边居民的生活品质，X县信访局将投诉交予X县环保局处理，X县环保局称社会生活噪音污染已移交X县城管部门，应由城管部门处理。

  贵局交来的X信函[2017]第X号贺XX信访事项的函收悉，经过仔细调查研究，此信访件不属于我局办理范围，现将情况说明如下：

  《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

  根据此条规定，2013年Y市人民政府制定了《X县开展城市管理相对集中行政处罚权工作方案》，2013年9月H省人民政府下发了《关于在X县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2013]X号），其中我局环境保护方面的行政处罚权限于：未采取防燃、防尘措施，在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、砂石、灰土等物料的行政处罚；未采取密闭措施或者其他保护措施运输、装卸、储存散发有毒有害化学气体或者粉尘物质的行政处罚；在人口集中地区焚烧沥青、焚烧秸杆、落叶等行为的处罚；向城区水体排放和倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的行政处罚。

  2016年5月X县人民政府办公室关于印发《X县城市管理行政执法局主要机构和人员编制规定》（简称“三定方案”）（X政办发[2016]34号）中未明确我局对社会生活产生的环境噪声污染具有处罚权。

  2017年7月1日实施的《Y市公园广场管理条例》仅规定在公园广场内唱歌、打陀螺产生的噪音城市管理部门可以行使处罚。

  2017年8月1日实施的《H省城市综合管理条例》仅规定了城市综合管理部门对在户外使用音响器材造成了一定的环境污染的处罚。此外无其他法律和法规规定城市管理执法部门对其他的社会生活噪声污染可以行使处罚权。

  根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，各地市、县人民政府如果超出已经界定的城管综合执法范围而划转其他有关部门处罚权的，应当报省、自治区和直辖市人民政府审批。

  《H省城市综合管理条例》第三条规定：“城市综合管理的范围有：市容环境卫生管理，园林绿化建设维护管理，市政公用设施运行管理，设区的市、自治州、县(市、区)人民政府依法确定的另外的事项管理”，目前我局仅对县城建成区域内的市容环境、园林绿化及市政公用设施来管理和维护，市、县两级政府并未明确我局对环境保护方面实施管理。

  《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”

  《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第六条规定：“国务院环境保护行政主任部门对全国环境噪声污染防治实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主任部门对本行政区域内的环境噪声污染防治实施统一监督管理”。

  环境保护的监督管理权在环境保护业务主管部门，我局仅在法律和法规规定的范围内实施部分环境保护方面的行政处罚权，而县政府对餐饮业噪音污染、油烟污染、噪音污染等环境保护方面的管理权没有划转给我局，因此，环保部门仍然要对噪声污染、餐饮业油烟污染等实施日常检测、监督和管理，而不能“借口”划转了处罚权而放弃检测、监督和管理等职权。

  《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》是由全国人大常委制定的“法律”，属于“上位法”，城市管理部门关于环境保护方面的执法依据主要有国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》、住建部《城市管理执法办法》以及H省人大常委会《H省城市综合管理条例》，以上三部法规（规章）中并未规定相应的处罚权，且属于“下位法”，根据“上位法优于下位法”的原则，在本案的适用法律问题上应当适用《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国环境噪声污染防治法》由环保部门做监督管理和处罚。

  城市管理执法体制改革涉及组织、人社、编制、财政、法治、城管、公安、食药工商、水利、环保等多个部门，需由县委、县政府统一协调进行，并按程序修订“三定方案”“权力清单”“责任清单”等，在当前编制调整、职能划转交接等工作还没完成的情况下，各部门之间不能自行移交有关部门的处罚权，更不能以划转了处罚权而放弃作为业务主管部门和监督部门的监督与管理等职权。

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